Diritto civile e commerciale

 

IL RIPARTO DELLA  GIURISDIZIONE TRA GIUDICE ORDINARIO E AMMINISTRATIVO VIENE DETERMINATO IN BASE ALL’EFFETTIVA POSIZIONE GIURIDICA DEDOTTA IN GIUDIZIO.

 

 

 

Con la sentenza n. 16031 dell’11 maggio 2010, le Sezioni Unite della Suprema Corte si sono pronunciate in ordine al riparto di giurisdizione, chiarendo il discrimen tra giurisdizione del Giudice amministrativo e giurisdizione del Giudice ordinario.
Il caso trae origine dalla domanda con cui la Società X aveva convenuto in giudizio il Comune di Y innanzi al Tribunale di Messina per ottenere il rimborso, anche a titolo di indennizzo risarcitorio, dei costi dalla stessa sopportati per ottemperare all’ordinanza emessa, per motivi di ordine pubblico, dal Sindaco del Comune di Y. Con la predetta ordinanza, il Sindaco aveva ordinato alla Società attrice il completamento dei locali di sua proprietà da destinare a servizio pubblico (istituto scolastico), requisendoli successivamente alla ultimazione dei lavori.
L’attrice aveva, inoltre, riferito che il Sindaco le aveva imposto di ripristinare all’uso originario i predetti locali una volta cessata la destinazione pubblica.
La Società aveva, pertanto, sostenuto che incombesse esclusivamente sull’Ente pubblico, unico beneficiario dei lavori, l’onere di sopportarne i costi.
Il convenuto, costituitosi, aveva eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario nonché l’infondatezza della domanda.
Sia in primo che in secondo grado, i Giudici di merito avevano accolto l’eccezione proposta da controparte.
Più in particolare, la Corte di Appello di Messina, ritenendo che, nel caso di specie, fosse stato esercitato il potere pubblico, aveva sostenuto che il Sindaco del Comune di Y avesse requisito i locali dell’attrice ordinandole di eseguire i lavori con ordinanze contingibili e urgenti e ciò al fine di consentire la prosecuzione dell’attività didattica. In ragione della circostanza da ultimo riferita, i Giudici della Corte di merito avevano ritenuto sussistente la giurisdizione del Giudice amministrativo poiché, ai sensi dell’art. 34 d.lgs. 80/98 così come modificato dall’art. 7 della l. n. 205/2000, “l’esercizio  dei pubblici poteri era stato funzionale all’espletamento del pubblico servizio di istruzione pubblica”.
La Società aveva, quindi, proposto ricorso alla Suprema Corte, deducendo la violazione e falsa applicazione dei criteri di riparto di giurisdizione anche in relazione all’art. 34 del d.lgs. 80/98 come modificato dalla l. 205/2000.
I Giudici di legittimità, con la sentenza in commento, hanno accolto il ricorso per le seguenti ragioni.
In primis, la Suprema Corte ha sottolineato che l’oggetto della controversia de qua non fosse riconducibile alla materia delle ordinanze contingibili ed urgenti.
Ed invero, mancava, nel caso di specie,la ricorrenza delle situazioni che legittimano il Sindaco ad emanare le predette ordinanze.
Poichè i provvedimenti de quibus non rientravano in alcuna delle materie per le quali il legislatore ha conferito al Sindaco siffatto  potere eccezionale, la Suprema Corte ha rilevato che mancava, nel caso di specie, il potere stesso.
In ragione della carenza di potere, i Giudici di legittimità hanno, pertanto, ritenuto che i provvedimenti emessi dal Sindaco fossero inidonei a degradare le posizioni individuali di diritto soggettivo in interesse legittimo.
In relazione al profilo da ultimo riferito, si rammenta che l’ordinamento vigente individua il giudice munito di giurisdizione in forza di due criteri: l’uno fa perno sulla causa petendi, l’altro, viceversa, prescinde dalla natura della posizione giuridica azionata e si fonda, unicamente, sulla materia oggetto della controversia.
Più in particolare, in forza dell’art. 103 della Carta Costituzionale, il Giudice amministrativo conosce delle controversie in cui venga in rilievo la tutela di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dal legislatore, anche dei diritti soggettivi.
In linea di principio, la giurisdizione in ordine ai diritti soggettivi è, viceversa, devoluta al Giudice ordinario.
Il criterio generale di riparto della giurisdizione, fondato sulla causa petendi, ha reso, pertanto, necessario individuare il principio discretivo di diritti ed interessi che è stato identificato nella particolare patologia afferente il provvedimento amministrativo in concreto adottato.
Più precisamente, si è ritenuto che se il provvedimento amministrativo fosse stato adottato in carenza di potere, la situazione giuridica del privato avrebbe dovuto qualificarsi in termini di diritto soggettivo e la giurisdizione sarebbe stata devoluta in capo al Giudice ordinario.
A fronte di un potere amministrativo male esercitato, viceversa, il privato sarebbe stato portatore di un interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del Giudice amministrativo.
Per espressa previsione costituzionale, come precedentemente accennato, al criterio generale di riparto della giurisdizione si affianca, quale principio fondante la giurisdizione esclusiva, il criterio della materia oggetto della controversia.
La giurisdizione esclusiva come, peraltro, rilevato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n.204/2004, ha quale ratio la particolare interconnessione, in determinate materie, delle situazioni soggettive di interesse legittimo e diritto soggettivo con una preminenza delle prime sulle seconde.
Ma anche tale peculiare ipotesi di giurisdizione del Giudice amministrativo, non diversamente dalla giurisdizione generale di legittimità, presuppone l’esercizio del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione.
Ed invero, il Giudice amministrativo, nelle particolari materie indicate dal legislatore, conosce anche dei diritti soggettivi, ma in quanto, questi siano connessi all’adozione di atti e provvedimenti espressione dell’esercizio della funzione pubblica.
Ciò posto, la Suprema Corte ha concluso sostenendo che i Giudici di merito avessero errato nel ritenere applicabile l’art. 34 d.lgs. 80/98 così come modificato dall’art. 7 l.205/2000, in quanto, la norma de qua devolve alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo “tutte le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti della Pubblica Amministrazione in materia urbanistica ed edilizia”, sul presupposto che la Pubblica Amministrazione agisca nell’ambito dei suoi poteri autoritativi, circostanza che, come già detto, non si era verificata nel caso di specie.
La Suprema Corte ha, inoltre, rilevato, sotto diverso profilo, che le ordinanze di requisizione non rientrano nell’ambito della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 34 d.lgs. 80/98, bensì in quella generale di legittimità, cosicchè la giurisdizione del Giudice amministrativo, in conformità al criterio sovraesposto, avrebbe trovato una giustificazione soltanto se la posizione giuridica fatta valere in giudizio fosse stata di interesse legittimo.
I Giudici di legittimità hanno, peraltro, evidenziato che, in ogni caso, al Comune sarebbe stato precluso di imporre alla Società l’obbligo di ripristinare i locali all’uso originario alla scadenza della destinazione pubblicistica.
La Suprema Corte ha, quindi, accolto l’argomentazione della ricorrente, ritenendo che tra le parti intercorresse un mero rapporto civilistico in forza del quale la Società X vantava un diritto di credito nei confronti del Comune di Y per aver eseguito i lavori da esso commissionatigli.
I Giudici di legittimità, pertanto, avendo qualificato la situazione giuridica dedotta in giudizio in termini di diritto soggettivo, avevano ritenuto che, nel caso di specie, sussistesse la giurisdizione del Giudice ordinario. Ed invero, nella controversia in oggetto, la ricorrente aveva fatto valere soltanto un diritto di credito per aver eseguito i lavori di completamento dei locali, non deducendo,viceversa, alcun vizio dei provvedimenti adottati.
In ragione della suesposta considerazione, i Giudici di legittimità hanno, infatti, ritenuto che, nel caso di specie, non potesse sussistere giurisdizione esclusiva ovvero giurisdizione generale di legittimità, neppure nell’ipotesi in cui la richiesta avanzata avesse integrato un diritto patrimoniale consequenziale.
Ed invero, la richiesta di risarcimento danni che costituisce l’oggetto di un diritto patrimoniale consequenziale è comunque subordinata all’illegittimo esercizio dell’azione amministrativa.
Ma, come appena riferito, nessuna censura di illegittimità era stata avanzata dalla ricorrente in relazione al provvedimento amministrativo adottato.
La Suprema Corte ha, altresì, escluso che potesse configurarsi, nel caso di specie, la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in ragione del fatto che l’ordinanza emessa dal Sindaco era stata finalizzata a rendere possibile l’esercizio di un pubblico servizio.
Ed invero, in forza dell’art. 33 del d.lgs. 80/98, la materia dei pubblici servizi, le cui controversie sono devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ha ad oggetto l’erogazione del pubblico servizio in favore degli utenti non già, viceversa, le prestazioni effettuate a favore dell’ente per rendergli possibile l’organizzazione del servizio, circostanza, quest’ultima, verificatasi nel caso di specie.
I Giudici di legittimità hanno, peraltro, sottolineato che, quand’anche avesse voluto ritenersi sussistente la materia dei servizi pubblici, ciononostante, avrebbe dovuto negarsi  la giurisdizione del Giudice amministrativo, poiché, la controversia sarebbe stata comunque attratta nella giurisdizione del Giudice ordinario.
Ed invero, in materia di concessioni pubbliche, anche in ragione delle considerazioni svolte dalla Corte Costituzionale nella sentenza n.204/2004, le controversie aventi contenuto esclusivamente patrimoniale sono devolute alla giurisdizione del Giudice ordinario, essendo ,viceversa, attratte nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in cui venga in essere l’esercizio di un potere autoritativo da parte della Pubblica Amministrazione.
Nel caso in esame, come ampiamente argomentato, la controversia aveva ad oggetto il rapporto privatistico tra le parti e, più in particolare, l’accertamento della fondatezza della pretesa creditoria del privato, per nulla rilevando l’esercizio di poteri autoritativi della Pubblica amministrazione.
Le considerazioni svolte dalla Suprema Corte inducono, pertanto, a ritenere che l’esercizio dei poteri autoritativi della Pubblica amministrazione sia il presupposto fondante la giurisdizione del Giudice amministrativo, la cui carenza comporta, inevitabilmente, la devoluzione della giurisdizione in capo al Giudice ordinario.
A cura dell’avv. Floriana Cannavò